Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej
z dnia 6 stycznia 2004 roku
w sprawie opinii dotyczącej projektu budżetu Gminy Zapolice
na 2004 rok.
Na podstawie art.13 pkt.3 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity z 2001 roku -Dz.U. nr 55, poz.577 z późn. zm.) Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi :
1. Urszula Wiktorowska - przewodniczący
2. Małgorzata Michałek - członek
3. Beata Kaczmarek - członek
uchwala, co następuje:
Opiniuje pozytywnie z uwagami projekt budżetu Gminy Zapolice na 2004 rok .
Skład Orzekający rozpatrzył przedłożony przez Wójta Gminy w Zapolicach projekt budżetu gminy na 2004 rok, obejmujący następujące dokumenty :
- projekt uchwały Rady Gminy w Zapolicach w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Zapolice na 2004 rok;
- zestawienie tabelaryczne planowanych dochodów budżetu Gminy Zapolice na 2004 r.,
- zestawienie tabelaryczne planowanych wydatków budżetu Gminy Zapolice na 2004r.,
- zestawienie tabelaryczne określające przychody i rozchody związane z finansowaniem deficytu i spłatą zobowiązań kredytowo-pożyczkowych,
- plan zadań inwestycyjnych Gminy Zapolice na 2004 r.,
- plan przychodów i wydatków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 2004 r.,
- informację o stanie mienia komunalnego
W wyniku analizy przedłożonego projektu wraz z materiałami towarzyszącymi Skład Orzekający stwierdził, że projekt budżetu został opracowany – co do zasady - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 roku Dz.U. nr 15, poz.148 z późn. zm.) i przedłożony Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Łodzi w ustawowo wyznaczonym terminie.
Skład Orzekający zwrócił jednak uwagę na następujące nieprawidłowości :
1) w opracowanym projekcie budżetu zastosowano w kilku przypadkach niewłaściwą klasyfikację budżetową, niezgodną z Rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów ( Dz.U. nr 68, poz. 634; zmiany : Dz.U. nr 137, poz. 1307; Dz.U. 229, poz.2284 ), a mianowicie :
• rozdz.75616 nie występuje (został skreślony Rozporządzeniem MF z dnia 1.08.2003 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów – Dz.U. nr 137, poz.1307),
• rozdz.75615 posiada brzmienie : „wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od czynności cywilnoprawnych, podatku od spadków i darowizn oraz podatków i opłat lokalnych” (zmieniony rozporządzeniem j.w),
• dział 756 otrzymał brzmienie :” dochody od osób prawnych, od osób fizycznych i od innych jednostek nieposiadających osobowości prawnej oraz wydatki związane z ich poborem” (zm.rozporządzeniem j.w.),
• przedszkola - od 1.01.2004 roku klasyfikuje się w dziale 801 - Oświata w rozdz.80104, a nie w dziale 854 – Edukacyjna opieka wychowawcza i rozdz. 85404 (patrz § 9 Rozporządzenia MF. z dnia 22.04.2003 r.). Klasy „0” w szkołach podstawowych i w przedszkolach nie wyodrębnia się, dochody i wydatki na ten cel ujmuje się odpowiednio w szkołach podstawowych w rozdz. 80101 lub w przedszkolach w rozdz. 80104.
W związku z koniecznością dostosowania klasyfikacji do wymogów określonych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów należy przenieść dochody sklasyfikowane w rozdz. 75616 do rozdz. 75615, natomiast dochody i wydatki z działu 854, rozdz. 85404 do działu 801, rozdz. 80104 – przedszkola. Wydatki klas „0” w przedszkolach i szkołach należy odpowiednio przenieść do przedszkoli i do szkół podstawowych.
Nadto w projekcie budżetu należy wyodrębnić wydatki związane z poborem podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych i sklasyfikować je w dziale 756, w rozdz. 75647.
2) Odrębny plan dochodów i wydatków związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych gminie ustawami, o czym stanowi art. 124 ust.1 pkt. 9 ustawy o finansach publicznych, nie spełnia wymogów określonych § 3 rozporządzenia MF z dnia 10.11.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami oraz przekazywania j.s.t. dotacji celowych na realizacje tych zadań ( Dz.U. nr 100, poz. 1077). Zgodnie z powołanym przepisem dochody i wydatki ujmuje się w pełnej klasyfikacji budżetowej : dział, rozdział, paragraf.
3) Do projektu budżetu nie zostały opracowane objaśnienia. Art. 119 ustawy o finansach publicznych stanowi, że wójt gminy przygotowuje projekt budżetu wraz z objaśnieniami . Zgodnie zatem z intencją ustawodawcy objaśnienia są elementem koniecznym projektu, ich brak pośrednio godzi w zasadę jawności gospodarki finansowej gminy. Bez odpowiednich objaśnień , ani radni, ani mieszkańcy gminy nie są w stanie zrozumieć dlaczego budżet zawiera takie, a nie inne wielkości dochodów i wydatków jak również odczytać planowane do realizacji zadania gminy oraz ich zakres. Przy każdym rodzaju dochodów i wydatków winien znaleźć się krótki opis prezentujący, między innymi, podstawę prawną dochodów i wydatków oraz sposób ich kalkulacji. Uzasadnieniem zaś poszczególnych rodzajów wydatków winien być opis podstawowych czynników wpływających na ich poziom przy uwzględnieniu zakresu rzeczowego wykonywanych zadań.
4) Brak objaśnień do projektu budżetu całkowicie uniemożliwił Składowi Orzekającemu ocenę legalności projektowanych wydatków ujętych w dziale 020 – leśnictwo, w rozdz. 02095 – pozostała działalność na kwotę 2.000,- zł. , w dziale 750 – administracja publiczna, w rozdz. 75095 – pozostała działalność na kwotę 125.683,- zł., w dziale 852 – pomoc społeczna, w rozdz. 85295 – pozostała działalność na kwotę 10.000,- zł oraz w dziale 900- gospodarka komunalna i ochrona środowiska, w rozdz. 90095 – pozostała działalność na kwotę 112.000,- zł.
5) W projekcie budżetu nie zaplanowano wydatków na realizację zadań gminy w zakresie kultury fizycznej. Przy powyższym zwraca się uwagę na przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1996 roku o kulturze fizycznej (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 81, poz.889 z późn. zmianami), w szczególności na art. 4, 19 i art. 42, które stanowią, że obowiązkiem, między innymi, organów jednostek samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków prawno-organizacyjnych, materialno-technicznych i ekonomicznych dla rozwoju kultury fizycznej oraz organizowanie działalności w dziedzinie rekreacji ruchowej i wychowania fizycznego dzieci i młodzieży.
6) Do projektu uchwały budżetowej należy sporządzić wykaz dotacji podmiotowych dla instytucji kultury z wyszczególnieniem nazwy instytucji i planowanych kwot dotacji .
Z założeń opracowanego projektu budżetu gminy Zapolice na 2004 rok Skład Orzekający wnosi, że gmina Zapolice dostosowała prowadzoną działalność kulturalną do wymogów ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( tekst jedn. z 1997 r. Dz. U. Nr 110, poz. 721 z późn. zmianami), w myśl których jednostka samorządu terytorialnego organizuje działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury (por. art. 9 ustawy). Z uwagi na brak informacji w tym zakresie (objaśnień) przypomina się, że zgodnie z art. 11 i następnymi tej ustawy organizator (gmina) wydaje akt o utworzeniu instytucji (uchwałę) , nadaje jej statut oraz zapewnia środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu. Instytucje kultury z mocy prawa uzyskują osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Zasady prowadzenia gospodarki finansowej uregulowane zostały w rozdz. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Do instytucji kultury ( art. 5 pkt.7 ustawy o f.p.) mają również zastosowanie zasady gospodarki finansowej określone przepisami ustawy o finansach publicznych.
7) Na podstawie załączonego do projektu budżetu preliminarza wydatków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Zapolicach Skład Orzekający wnioskuje (brak objaśnień) , że Rada Gminy stosownie do art. 4 „1 „ ust.2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 147, poz. 1231 z późn.zmianami) uchwaliła na rok 2004 gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, który winien stanowić część opracowanej i realizowanej gminnej strategii integracji i polityki społecznej, o której mowa w art. 10 ust.3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( tekst. jedn. z 1998 r. Dz.U. nr 64, poz.414 z późn. zmianami). Przy powyższym zwrócić należy uwagę na rozszerzony zakres zadań własnych gminy ( art. 4 „1” ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości...) dotyczący profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych o prowadzenie, między innymi, pozalekcyjnych zajęć sportowych dla dzieci i młodzieży oraz dożywiania dzieci uczestniczących w programach opiekuńczo – wychowawczych i socjoterapeutycznych. Nadto na gminę ustawodawca nałożył obowiązek wspierania zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej i kierowania do nich osób uzależnionych od alkoholu po zakończeniu programu psychoterapii w zakładzie lecznictwa odwykowego. Zasady zatrudnienia socjalnego , sposoby realizacji i jego finansowania określa ustawa z dnia 13 czerwca 2003 roku o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. nr 122, poz. 1143). W myśl przepisów tej ustawy osobom wymienionym w art. 1 ust.2 in fine, między innymi, uzależnionym od alkoholu, bezrobotnym, zwalnianym z zakładów karnych należy zapewnić możliwość uczestnictwa w zajęciach prowadzonych przez centra integracji społecznej, kluby integracji społecznej i zatrudnienie wspierane.
Jednocześnie Skład Orzekający zwraca uwagę na nowe formy współpracy organów administracji publicznej w sferze zadań publicznych z organizacjami pozarządowymi wprowadzone ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. nr 96, poz.873) oraz ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 roku Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. n96, poz.874). Zgodnie z art. 5 powołanej ustawy o działalności pożytku publicznego... organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 tej ustawy, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art.3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Przepis ten wyszczególnia również niektóre formy współpracy. Art. 5 ust.3 ustawy stanowi, że rada gminy uchwalić winna roczny plan współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami , o których mowa w art. 3 ust. 3 powołanej ustawy.
Opinię Składu Orzekającego o projekcie budżetu Gminy Zapolice sformułowaną w niniejszej uchwale stosownie do dyspozycji normy sformułowanej w art.121 ust.2 ustawy o finansach publicznych Wójt Gminy jest obowiązany przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, Radzie Gminy w Ujeździe.
Od opinii wyrażonej w niniejszej uchwale, na podstawie art.20 ust.1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych służy odwołanie do pełnego składu Kolegium.