Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej
z dnia 16 stycznia 2004 roku
w sprawie opinii dotyczącej projektu budżetu Miasta Poddębice
na 2004 rok.
Na podstawie art.13 pkt.3 ustawy z dnia 7 października 1992 roku
o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity z 2001 roku – Dz.U. nr 55, poz.577 z późn. zm.) Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi :
1. Urszula Wiktorowska - przewodniczący
2. Małgorzata Michałek - członek
3. Beata Kaczmarek - członek
Po rozpatrzeniu przedłożonego przez Burmistrza Miasta Poddębice projektu budżetu na 2004 rok obejmującego następujące dokumenty :
- projekt uchwały Rady Miejskiej w Poddębicach w sprawie uchwalenia budżetu Miasta Poddębice na 2004 rok;
- zestawienie tabelaryczne planowanych dochodów budżetu Miasta Poddębice na 2004r.,
- zestawienie tabelaryczne planowanych wydatków budżetu Miasta Poddębice na 2004r.,
- wykaz zadań inwestycyjnych Miasta na rok 2004 oraz źródła ich finansowania,
- plan przychodów i wydatków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 2004r.,
- wykaz dotacji dla instytucji kultury na 2004rok,
- wykaz zadań realizowanych w ramach porozumienia pomiędzy gminami na 2004 rok,
- plany dochodów i wydatków środków specjalnych na 2004 rok,
- zestawienie przychodów i rozchodów związanych z finansowanie deficytu budżetu,
- część opisową do projektu oraz informację o stanie mienia komunalnego
§ 1
Opiniuje pozytywnie z uwagami projekt budżetu Miasta Poddębice na 2004 rok.
W wyniku analizy przedłożonego projektu wraz z materiałami towarzyszącymi Skład Orzekający stwierdził, że projekt budżetu został opracowany zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz.U. nr 155, poz.1014 z późn. zm.) oraz, że projekt przedłożony został Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Łodzi w ustawowo wyznaczonym terminie.
Jednocześnie Skład Orzekający zważył co następuje:
1. W dziale 600 rozdziale 60016 zaplanowano dochody w wysokości 452.438 zł stanowiące środki z funduszy przedakcesyjnych - Programu SAPARD, natomiast w wydatkach budżetu w rozdziale 60016 zaplanowano wydatki inwestycyjne na budowę drogi (opracowanie dokumentacji) na poziomie 50.000 zł. Z informacji opisowej wynika, że środki z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przekazane będą w roku 2004, natomiast nie wskazano tytułu uzyskania tych środków. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 maja 2002 roku w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań oraz sposobów realizacji zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z funduszy Unii Europejskiej (Dz.U. nr 102, poz.928)- Agencja w ramach realizacji programu SAPARD może udzielać pomocy finansowej m.in. w zakresie rozwoju i poprawy infrastruktury obszarów wiejskich w formie refundacji części kosztów, które mogą być objęte pomocą finansową, zwanych „kosztami kwalifikowanymi” (patrz tu § 19 rozporządzenia). Pomocą na infrastrukturę obszarów wiejskich, objęte są koszty, określone w załączniku nr 9 do rozporządzenia, poniesione po zawarciu umowy z Agencją po sprawdzeniu, czy przeprowadzono zamówienie publiczne zgodnie z odrębnymi przepisami, zawarto umowę z wykonawcą inwestycji, zaktualizowano zestawienie rzeczowo-finansowe inwestycji. Refundacja (zwrot) poniesionych wydatków dotyczy zaś roku, w którym wydatki te są poniesione (patrz §17 w zw. z § 21 ust.4 rozporządzenia). Ponadto, należy mieć na względzie obowiązującą zasadą gospodarki finansowej określoną w art.92 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, w myśl której wydatki na współfinansowanie programów realizowanych ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych mogą być dokonywane dopiero po podpisaniu umów finansowych z dawcą środków.
Zatem, procedurę postępowania o zamówienie publiczne gmina może rozpocząć dopiero po zakwalifikowaniu wnioskowanej do finansowania inwestycji i po uzyskaniu z oddziału ARiMR promesy na udział w jej finansowaniu. W takim przypadku możliwe będzie ujęcie w planowanych dochodach budżetu wielkości dofinansowania inwestycji określonej w promesie, sklasyfikowanie jej w § 6292 i odpowiednio wykazanie wielkości planowanych środków na realizację danej inwestycji w § 6052 (po uzyskaniu tych środków przez Miasto, do tego czasu w § 6050). W sytuacji zaś uchwalenia budżetu przed podpisaniem umowy na finansowanie danej inwestycji - inwestycję należy zabezpieczyć poprzez ujęcie planowanych do poniesienia w 2004 roku nakładów w pełnej wysokości z środków własnych.
Zważywszy na fakt, że w rozdziale 60016 planowane jest do realizacji zadanie inwestycyjne na które zabezpieczono jedynie 50.000 zł, Skład Orzekający zwraca uwagę, że przyjęcie w budżecie środków przedakcesyjnych w wysokości 452.438 zł jest możliwe, o ile stanowią refundację wydatków poniesionych w roku 2003 a nie zostały Miastu do końca ubiegłego roku przekazane. W przeciwnym bowiem wypadku brak jest podstaw do ich ujęcia w budżecie.
Nadto, w związku z brakiem objaśnień w zakresie podstawy zaplanowania tych środków w projekcie budżetu na 2004 rok, Skład Orzekający wskazuje na konieczność dokonania oceny legalności wykazania tego źródła dochodu w budżecie roku 2004.
2. Na podstawie objaśnień do projektu budżetu, Skład Orzekający ustalił, że w dziale 900, rozdziale 90011 w § 6290 zaplanowano dochody w wysokości 751.282 zł, stanowiące niewykorzystaną dotację w roku 2003 otrzymaną w WFOŚ i GW na realizację zadania inwestycyjnego pn.: „oczyszczalnia ścieków”. Przy powyższym, Skład Orzekający zwraca uwagę, że dotacja uzyskana na realizację danego zadania powinna być wykorzystana zgodnie z zawartą z Funduszem umową. Należy zatem dokonać analizy postanowień dokumentów na podstawie których dotacja ta została Miastu przyznana, a przede wszystkim ustalić w jakim terminie przyznaną dotację należało wykorzystać. W sytuacji bowiem jej niewykorzystania w terminie określonym w umowie, należy dokonać jej zwrotu. W związku z powyższym, na organach gminy spoczywa obowiązek ustalenia prawidłowości wykorzystania przyznanych przez Fundusz środków oraz wykazania podstawy do ujęcia przedmiotowej dotacji w budżecie roku 2004.
Skład Orzekający wskazuje również, że środki, zarówno po stronie dochodów jak i wydatków, ujmuje się w dziale i rozdziale którego realizacja zadania dotyczy, tj. w dz.900, rozdz.90095.
3. W dochodach budżetu nie wykazano źródła dochodów określonego w art.4 ust.1pkt 7 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (DZ.U. nr 203, poz.1966) stanowiących 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Dochody te należy ująć w dz.750, rozdz.75011, § 236.
4. W opracowanym projekcie budżetu zastosowano niewłaściwą klasyfikację budżetową, niezgodną z Rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów ( Dz.U. nr 68, poz. 634; zmiany : Dz.U. nr 137, poz. 1307; Dz.U. 229, poz.2284 ), bowiem przedszkola - od 1.01.2004 roku klasyfikuje się w dziale 801 – Oświata,w rozdz.80104, a nie w dziale 854 – Edukacyjna opieka wychowawcza i rozdz. 85404 ( tu patrz: § 9 rozporządzenia MF z dnia 22.04.2003 r.). Przy powyższym, Skład Orzekający przypomina, że klasy „0” w szkołach podstawowych i w przedszkolach nie wyodrębnia się - dochody i wydatki na ten cel wykazuje się odpowiednio w szkołach podstawowych w rozdz. 80101 lub w przedszkolach w rozdz. 80104. Nadto rozdz.75802 otrzymał brzmienie „Uzupełnienie subwencji ogólnej dla gmin”. Część wyrównawczą subwencji ogólnej należy ujmować w rozdz.75807 (tu patrz: § 1 rozporządzenia MF z dnia 22 grudnia 2003 r.)
5. Do projektu budżetu nie zostały opracowane objaśnienia odnośnie dochodów do działu 600; wydatków do działu 853. Art. 119 ustawy o finansach publicznych stanowi, że burmistrz przygotowuje projekt budżetu wraz z objaśnieniami. Zgodnie zatem z intencją ustawodawcy objaśnienia są elementem koniecznym projektu, ich brak pośrednio godzi w zasadę jawności gospodarki finansowej gminy. Bez odpowiednich objaśnień , ani radni, ani mieszkańcy gminy nie są w stanie zrozumieć dlaczego budżet zawiera takie, a nie inne wielkości dochodów i wydatków jak również odczytać planowane do realizacji zadania gminy oraz ich zakres. Przy każdym rodzaju dochodów i wydatków winien znaleźć się krótki opis prezentujący, między innymi, podstawę prawną dochodów i wydatków oraz sposób ich kalkulacji. Uzasadnieniem zaś poszczególnych rodzajów wydatków winien być opis podstawowych czynników wpływających na ich poziom przy uwzględnieniu zakresu rzeczowego wykonywanych zadań. Mając na względzie powyższe, Skład Orzekający nie mógł dokonać oceny legalności zaplanowanych, w szczególności w rozdziale 85324 wydatków. W zakresie dochodów ujętych w dziale 600, Skład Orzekający wypowiedział się w pkt 1 uzasadnienia.
6. W związku z planowanymi w dz.801, rozdz.80101 Szkoły podstawowe wydatkami dotacyjnymi w wysokości 146.960 zł, z uwagi na brak objaśnień w zakresie wskazania rodzaju placówki dotowanej oraz podstawy prawnej kalkulacji zaprojektowanej kwoty dotacji, Skład Orzekający wskazuje na konieczność dokonania przez organy gminy oceny prawidłowości wykazanej w budżecie na dane zadanie kwoty. Przy powyższym przypomina się, że niepublicznym szkołom podstawowym o uprawnieniach szkół publicznych, określonych w art.90 ust.2a ustawy o systemie oświaty -tekst jednolity z 1996 –Dz.U. nr 67, poz.329 z późn. zm., w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przysługują dotacje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust.1 i 2 art.90 ustawy, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Natomiast dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych nie wymienionych w ust.2a art.90 ustawy przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem ż osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowana liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art.90 ust.2-3a, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji ustala organ stanowiący j.s.t.
7. Na podstawie załączonego do projektu budżetu preliminarza wydatków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych Skład Orzekający wskazuje na konieczność dookreślenia zadań dotyczących wypoczynku dzieci i młodzieży oraz wsparcia działań sporowo-rekreacyjno- turystycznych w celu wykazania możliwości ich finansowania z środków zaplanowanych na realizację Gminnego Programu Profilaktyki...... Przy powyższym zwrócić należy uwagę na rozszerzony zakres zadań własnych gminy ( art. 4 „1” ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości...) dotyczący profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych o prowadzenie, między innymi, pozalekcyjnych zajęć sportowych dla dzieci i młodzieży oraz dożywiania dzieci uczestniczących w programach opiekuńczo – wychowawczych i socjoterapeutycznych. Nadto na gminę ustawodawca nałożył obowiązek wspierania zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej i kierowania do nich osób uzależnionych od alkoholu po zakończeniu programu psychoterapii w zakładzie lecznictwa odwykowego. Zasady zatrudnienia socjalnego , sposoby realizacji i jego finansowania określa ustawa z dnia 13 czerwca 2003 roku o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. nr 122, poz. 1143). W myśl przepisów tej ustawy osobom wymienionym w art. 1 ust.2 in fine, między innymi, uzależnionym od alkoholu, bezrobotnym, zwalnianym z zakładów karnych należy zapewnić możliwość uczestnictwa w zajęciach prowadzonych przez centra integracji społecznej, kluby integracji społecznej i zatrudnienie wspierane.
Jednocześnie Skład Orzekający zwraca uwagę na nowe formy współpracy organów administracji publicznej w sferze zadań publicznych z organizacjami pozarządowymi wprowadzone ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. nr 96, poz.873) oraz ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 roku Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. n96, poz.874). Zgodnie z art. 5 powołanej ustawy o działalności pożytku publicznego... organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 tej ustawy, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art.3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Przepis ten wyszczególnia również niektóre formy współpracy. Art. 5 ust.3 ustawy stanowi, że rada gminy uchwalić winna roczny plan współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami , o których mowa w art. 3 ust. 3 powołanej ustawy.
Mając na względzie przedłożoną prognozę długu, zgodnie z którą stan zobowiązań Miasta na dzień 31.12.2003 roku (z tytułu zaciągniętych zobowiązań długoterminowych) wynosi 7.974.000 zł oraz planowane do zaciągnięcia w ciągu roku budżetowego 2004 - kredyty komercyjne oraz pożyczki w NFOŚ i GW i WFOŚ i GW w łącznej wysokości 4.473.000 zł, Skład Orzekający przypomina, że zgodnie z przepisami art. 114 ustawy o finansach publicznych łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% dochodów tej jednostki w tym roku budżetowym. W związku z powyższym, wskazuje organowi stanowiącemu na zachowanie ostrożności w podejmowaniu decyzji w zakresie zaciągania zobowiązań finansowych mających wpływ na wielkość długu Miasta, bowiem wg prognozy na koniec roku 2004 dług Miasta wynosić będzie 10.616.168 zł, co stanowi 51,11% ogółem planowanych dochodów budżetu Miasta na 2004 rok.
Opinię Składu Orzekającego o projekcie budżetu Miasta Poddębice sformułowaną w niniejszej uchwale stosownie do dyspozycji normy art.121 ust.2 ustawy o finansach publicznych Burmistrz Miasta jest obowiązany przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, Radzie Miasta w Poddębicach.
Od opinii wyrażonej w niniejszej uchwale, na podstawie art.20 ust.1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych służy odwołanie do pełnego składu Kolegium.